Die Bindung von Politik und Wirtschaft an bestimmte Regeln ist das Fundament der Ordnungspolitik. Mit den richtigen Regeln per Wirtschaftsverfassung implementiert, könnte vermutlich die Eurokrise überwunden werden. Das Problem ist nur: Die Menschen in Europa haben unterschiedliche Präferenzen, was die Einhaltung dieser Regeln betrifft.  

Vor zwei Wochen hat die Jenaer Allianz, ein Zusammenschluss ordnungspolitisch geprägter Institutionen und Stiftungen, einen „Aufruf für eine ordnungspolitische Weichenstellung in Europa“ veröffentlicht. In diesem Aufruf wird angemahnt, die im Lissabonner Vertrag vereinbarte Orientierung der europäischen Politik an den „ordnungspolitischen Grundanliegen der Sozialen Marktwirtschaft“ zu beherzigen. In einer Analyse der aktuellen Situation wird die Krise als Folge einer Missachtung dieser Prinzipien dargestellt:

„Die aktuelle Staatsschuldenkrise der Eurozone lässt sich auch als Folge einer Verletzung zentraler ‚konstituierender Prinzipien‘ der Ordnungspolitik nach Walter Eucken beschreiben. Konkret geht es vor allem um die Prinzipien der Geldwertstabilität, der Haftung und Verlässlichkeit. An Verlässlichkeit oder Konstanz der Wirtschaftspolitik im Sinne einer glaubwürdigen, gegenseitigen Selbstbindung vor allem der Haushaltspolitik der Euro-Mitgliedstaaten hat es von Anfang an gefehlt. Die Richtwerte des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wurden beinahe permanent von einigen EU-Staaten, auch von Deutschland, überschritten, ohne dass dies je wirksam sanktioniert wurde. Zentrale Elemente der Europäischen Verträge wurden faktisch außer Kraft gesetzt – vor allem das Verbot der Fremdhaftung und der Monetisierung von Schulden.“

Hauptverantwortlich für die schwere Krise der Eurozone seien zwei Faktoren: Die Aufnahme von Mitgliedern, die nicht die notwendige wirtschaftliche und fiskalische Konvergenz erreicht hatten, und dass „der Stabilitäts- und Wachstumspakt … zu keinem Zeitpunkt eine bindende Restriktion für die Finanzpolitik der Eurostaaten“ darstellte.

Die Übernahme der Haftung für gefährdete Mitgliedsstaaten durch die „gesünderen“ mittels ESFS, ESM und des Ankaufs von Staatsanleihen durch die EZB führe dazu, dass diesen Staaten die nötigen Anreize fehlen zu einer stärkeren Fiskaldisziplin.

Deswegen schlägt der Aufruf ein klares Regelwerk vor, das sicherstellen soll, dass die Regierungen der EU- bzw. Eurozonen-Staaten eine solide Haushaltspolitik betreiben. Dazu gehören eine Schuldenbremse, Schuldentilgungspläne, automatische Sanktionen, die Möglichkeit einer Staaten-Insolvenz, Sanktionsautomatismen und das Verbot der Monetarisierung von Staatsschulden durch die EZB. Dieses Regelwerk wollen sie ausdrücklich als Wirtschaftsverfassung verstanden sehen. Eine europäische Wirtschaftsregierung, die mithin für die Durchsetzung dieser Prinzipien verantwortlich sein könnte, wird abgelehnt mit der Begründung:

„Zwischen Wirtschaftsregierung und Wirtschaftsverfassung bestehen kategoriale Unterschiede. Woher bezöge eine Wirtschaftsregierung ihre Legitimation: von den nationalen Parlamenten, vom Volk, vom Europaparlament, als Gruppe der Euro 17 oder der EU 27? Erörtert werden eine zentralisierte oder zumindest harmonisierte Steuer- und Ausgabenpolitik, Vorgaben für Renteneintrittsalter und Lohnstückkosten in den beteiligten Ländern und anderes mehr. Eine solche ‚One size fits all‘-Strategie bildete schon den Keim der gegenwärtigen Krise im Euroraum: Ein Zinssatz und ein Wechselkurs sind nicht für alle Länder gleichermaßen geeignet. Das gleiche gilt für ein Steuersystem und ein Sozialmodell. Eine Zentralisierung oder Harmonisierung der Steuer- und Abgabenpolitik, der Sozialpolitik oder gar der (in Deutschland noch einigermaßen subsidiär entstaatlichten) Lohnfindungspolitik wäre fatal und zudem verfassungsrechtlich höchst bedenklich.“

Was den Verfassern des Aufrufs als den Erben der ordnungspolitischen Tradition in Deutschland vorschwebt, ist ein Europa, das sich nach dem Vorbild des vom Ordoliberalismus geprägten Nachkriegsdeutschland, vor allem an Regeln und weniger an politischen Adhoc-Entscheidungen einer zentralen Regierung orientiert: „Ein großes Maß an Gestaltungsfreiheit, eingebettet in einen klaren Rechts- und Ordnungsrahmen, war und ist das Fundament der Sozialen Marktwirtschaft.“

Die Alternative, die der Aufruf der derzeitigen Entwicklung der Euro-Rettungs-Politik entgegenstellt, greift auf den reichen Traditionsschatz der Ordnungspolitik und politischen Ökonomie in Deutschland zurück. Viele Anregungen haben auch Vorbilder in der Geschichte der Bundesrepublik: Die Autoren wünschen sich eine EZB nach dem Vorbild der Bundesbank. Sie wünschen sich ein Bewusstsein für die Notwendigkeit von Fiskaldisziplin, wie es – unabhängig von der tatsächlichen Politik – noch jeder deutschen Regierung seit Adenauer zugesetzt hat.

Die Vordenker der Sozialen Marktwirtschaft hatten die Wirtschaftssysteme ihrer Zeit beobachtet: Die Planwirtschaft der Sowjetunion; die dirigistische, auf Krieg hinzielende Konjunkturpolitik der Nationalsozialisten; den Staatsinterventionismus von Roosevelts „New Deal“. Aus diesen Beobachtungen und ihren eigenen Überlegungen folgerten sie, dass direkte Eingriffe des Staats in das Marktgeschehen in der Regel eine Gefahr für die gesamtwirtschaftliche Stabilität und ein Hemmnis für das Wirtschaftswachstum darstellen.

Stattdessen solle der Staat einen Ordnungsrahmen setzen, d. h. allgemeinverbindliche Regeln aufstellen, die das Funktionieren des Marktes sichern. Wie ein Schiedsrichter beim Fußballspiel darf er nicht mitspielen, sondern muss sich darauf beschränken, für ein „fair play“ zu sorgen. Dieses Konzept hat über Jahrzehnte die deutsche Politik geprägt, wenngleich es zunehmend verwässert wurde. Wenn es auch oft nicht ganz in die Realität umgesetzt wurde, saß es doch immer als Ideal und Mahnung zugleich mit auf der Regierungsbank.

Eine solche Tradition gibt es in den meisten europäischen Ländern nicht. Das kann man etwa beim Blick auf die Geschichte der meisten nationalen Zentralbanken im Vor-Euro-Europa erkennen: Da wurde oft bei Refinanzierungsproblemen der Staaten der mühsame Weg der Fiskaldisziplin durch die bequeme Lösung des Abwertens und Weginflationierens ersetzt. Aus den Medien erfahren wir seit zwei Jahren immer wieder von kruden Beispielen der Umgehung von Regeln in den verschiedenen Krisenstaaten. Zakynthos, die Insel der 600 Blinden, ist nur eines von vielen Beispielen. In jüngster Zeit haben gerade die Zusage eines zwölfstelligen Betrags für die Stabilisierung der spanischen Banken und das Drängen Italiens auf auflagenbefreite Hilfen beim letzten Brüsseler Gipfel gezeigt, dass nicht ganz Europa die deutsche Ehrfurcht vor Regeln teilt.

Der Brüssel-Korrespondent der FAZ, Werner Mussler, bringt die Problematik in einem Kommentar auf den Punkt: „Dass der Bundesregierung die bestehenden Regeln nicht gleichgültig sind, wird in Brüssel immerhin wahrgenommen. Freilich gelten diese Reste von ordnungspolitischem Denken ausschließlich als Hindernis – nicht nur weil sie potentiell dem Ausbau der Schuldenunion im Weg stehen, sondern weil sie generell ‚effiziente‘ und ‚flexible‘ politische Lösungen verhindern. Nicht zuletzt deshalb wird sich auch die deutsche Idee nicht durchsetzen, die Schuldenunion durch eine politische Union zu ergänzen. Letztere beruht – jedenfalls in der deutschen Theorie – ja gerade auf der Bindung der Politik an Regeln.“

Wir haben in Europa nicht nur eine sehr hohe Heterogenität der Lebensverhältnisse und wirtschaftlichen Strukturen. Wir haben insbesondere eine hohe Heterogenität der Mentalitäten. Diese Unterschiede lassen sich durchaus nicht mit den dümmlichen Kategorien der „gnadenlosen Deutschen“, „faulen Griechen“, „störrischen Briten“ und „listigen Spanier“ umschreiben. Es handelt sich schlicht um unterschiedliche Lebensentwürfe, die sich im Laufe von Jahrhunderten in den unterschiedlichen Regionen Europas entwickelt haben und einen Großteil der Bevölkerung der entsprechenden Region prägen.

Zur deutschen Mentalität gehört eine gewisse Begeisterung für Ordnungen und Regeln – nicht zuletzt nach den positiven Erfahrungen mit der Sozialen Marktwirtschaft und der verhältnismäßig unabhängigen Bundesbank. Solch eine Haltung ist vielen unserer Miteuropäer allerdings nicht unmittelbar plausibel. Und das eben nicht etwa deshalb, weil sie unfähig wären, unser System zu verstehen und den Effizienzgewinn zu sehen, den sie durch ein Übernehmen unseres Systems verbuchen könnten. Nein, sie sind überzeugt, dass ihr System das effizientere ist.

Das kann unterschiedliche Gründe haben wie zum Beispiel andere geschichtliche Erfahrungen, andere Wertpräferenzen oder ein anderes Verständnis von Effizienz. Volker Kauder lobte den Einsatz der Kanzlerin für Fiskaldisziplin im vergangenen Jahr mit den Worten „Jetzt wird in Europa Deutsch gesprochen!“ Dieser Ausspruch ist symptomatisch für eine grundlegende Fehleinsachätzung: Viele EU- und Euro-Staaten haben kein Interesse daran, sich am deutschen Vorbild zu orientieren, und halten den deutschen Weg auch nicht unbedingt für den erfolgversprechenden.

Was folgt daraus für die Überlegungen der Jenaer Allianz? Aus ordnungspolitischer Sicht wäre die von ihnen geforderte Europäische Wirtschaftsverfassung das ideale Instrument. Politisch ließe sich eine solche Verfassung wohl auch in einer der vielen Verhandlungen um neue Hilfen durchsetzen. In der Realität aber würden sich die Unterzeichner daran ebenso wenig halten wie an die Maastricht-Verträge oder den Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Der Mensch hält sich nur an Regeln, wenn sie ihm einen Nutzen versprechen. Auf diesem Hintergrund kann man auch die Neigung deutscher Politiker erklären, auf Fiskaldisziplin zu achten. Wenn sie diese vernachlässigen, können sie sich durch zusätzliche Wohltaten beim Volk beliebt machen. Da aber in Deutschland traditionell eine hohe Präferenz für solide Haushaltsführung existiert, ziehen sie prinzipiell eher einen höheren Nutzen aus solider Haushaltsführung als aus dem Verteilen von Wohltaten. In Ländern, in denen die Präferenz für Fiskaldisziplin weniger ausgeprägt ist, nutzt das Befolgen der Regeln den in der Politik Verantwortlichen nicht. Deshalb ist es sehr wahrscheinlich, dass sie sich auch nicht an die Regeln halten werden.

Das eigentliche Problem in der Europäischen Union ist nicht, dass wir zu wenig, zu unklare oder die falschen Regeln haben. Das eigentliche Problem ist, dass in vielen Mitgliedstaaten kein Interesse daran besteht, sich an die Regeln zu halten. Und deshalb stellt sich die Frage, ob eine Wirtschaftsverfassung nicht auch zum Scheitern verdammt wäre.

Grundsätzlich muss man sich fragen, ob der Weg, den die Europäische Union in den letzten dreißig Jahren eingeschlagen hat, der richtige ist. Ist das Prinzip der beständigen Vertiefung, der immer stärkeren Konvergenz-Bemühungen der richtige Weg für einen Kulturraum, in dem so unterschiedliche Mentalitäten zusammenkommen? Ist vielleicht auch das Konzept einer Wirtschaftsverfassung schon eine Überforderung dieses so heterogenen Gebildes Europa?

Wilhelm Röpke, einer der Väter der Sozialen Marktwirtschaft hat seine Vision Europas 1958 in einem Vortrag unter dem Titel „Europa – Einheit in der Vielfalt“ vorgestellt. Dort heißt es gegen Ende hin:

„Wenn wir versuchen wollen, Europa zentralistisch zu organisieren, einer planwirtschaftlichen Bürokratie zu unterwerfen und gleichzeitig zu einem mehr oder weniger geschlossenen Block zu schmieden, so ist die Gefahr mit Händen zu greifen, dass wir das europäische Patrimonium im Namen Europas verraten und gerade das zerstören, was wir verteidigen wollen. Achtung vor dem mannigfaltigen Eigenständigen, den kleinen Lebens- und Kulturkreisen sowie die Ablehnung jeder mechanischen Zentralisierung, das sind die Richtlinien, an die wir uns halten müssen, wenn wir es mit unserem Europäertum ernst meinen.“ (Röpke, Wilhelm, Europa – Einheit in der Vielfalt, in: ders., Marktwirtschaft ist nicht genug. Gesammelte Aufsätze, hrsg. v. Hans Jörg Hennecke, Waltrop 2009, 235-249, 247.)

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