Braucht Europa eine Wachstumsstrategie? Die Frage lässt sich aus der Historie beantworten – und zwar mit “Nein”. Denn: Wir hatten und haben solche Strategien bereits – sie bringen nichts.
In den letzten Wochen ist vermehrt der Ruf nach einer Europäischen Wachstumsstrategie aufgekommen. Das prominenteste Beispiel ist die Erklärung der neuen französischen Regierung, die Ratifizierung des Fiskalpaktes davon abhängig zu machen, dass dieser von einer Wachstumsstrategie flankiert wird. Diese Forderung wurde von vielen wohlwollend aufgenommen, etwa den deutschen Oppositionsparteien. Da viele der Mitgliedsstaaten eine Wachstumsstrategie nicht grundsätzlich ablehnen, wäre es nicht überraschend, wenn auf dem in dieser Woche stattfindenden EU-Gipfel ein entsprechender Kompromiss ausgehandelt würde.
Wenn man sich der Ansicht anschließt, dass es bei der aktuellen Krise primär um eine Staatsschuldenkrise handelt, kann man den Fiskalpakt durchaus begrüßen. Ich möchte in diesem Beitrag nicht näher auf Sinn und Unsinn des Fiskalpaktes eingehen. Es muss hier ausreichen, kritisch anzumerken, dass es eine Reihe von ökonomischen, juristischen und besonders politischen Gründen gibt, an der Wirksamkeit des Fiskalpaktes zu zweifeln. Für den interessierten Leser sei hier auf die ausgezeichnete Zusammenfassung von Michael Wohlgemuth verwiesen, welcher vermutet, dass der Fiskalpakt „bestenfalls noch ein Jahr als Placebo für deutsche Wähler taugen“ dürfte, aber letztlich eine Transferunion nicht verhindern wird.
Für alle, die den Fiskalpakt dennoch befürworten, stellt sich die Frage, ob es sich lohnt, einen Kompromiss einzugehen und einer Wachstumsstrategie zuzustimmen. Dieser Frage möchte ich nun nachgehen.
Die Forderung nach einer wachstumsfördernden Strategie wird meist damit begründet, dass die derzeit vielerorts verordneten Austeritätsprogramme nicht ausreichen, um die Krise zu überwinden. Die Spardiktate werden als schädlich wahrgenommen, drohen sie doch die ohnehin schwache Konjunktur dauerhaft abzuwürgen. Es wird befürchtet, der Fiskalpakt könnte in einem „kaputt sparen“ der betroffenen Volkswirtschaften zu münden (Sascha Vogt – Juso-Bundesvorsitzender).
Gerade in Südeuropa sind gravierende wirtschaftliche Probleme nicht von der Hand zu weisen. Besonders deutlich ablesbar sind diese beispielsweise an der hohen (Jugend-) Arbeitslosigkeit. Es mangelt vor allem einer Zukunftsperspektive. Eine solche kann nur wiederhergestellt werden, wenn es gelingt, das Wirtschaftswachstum und somit letztlich auch die Beschäftigung zu erhöhen. Um dies zu erreichen, wird gefordert, die Austeritätsprogramme zu lockern, oder eben mindestens flankierende Investitionsprogramme ins Leben zu rufen.
Kurzum, eine Wachstumsstrategie scheint das Gebot der Stunde zu sein. Doch wie so oft, erweist sich der Schein als trügerisch. In einer europäischen Wachstumsstrategie die Lösung für die aktuellen Probleme zu sehen, ist nicht nur naiv, sondern könnte sich als äußerst schädlich erweisen.
Warum naiv? Wenn man sich die Mühe macht, einen Blick in die jüngere Vergangenheit europäischer Wirtschaftspolitik zu werfen, wird man feststellen, dass die EU bereits seit dem Jahr 2000 eine Wachstumsstrategie verfolgt. Die so genannte. „Lissabon Strategie“ wurde mit dem Ziel ins Leben gerufen, Europa zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Ende der 1990er war das Zurückfallen gegenüber der globalen Konkurrenz zunehmend als besorgniserregend empfunden worden. Mit einem (geradezu abenteuerlich komplexen) Bündel verschiedener Reformen sollten daher Wachstum und Beschäftigung erhöht werden. Die (zugegeben) ehrgeizigen Ziele der Lissabon-Strategie wurden spektakulär verfehlt. Auch wenn einige Länder eine positive Entwicklung genommen haben, blieb die Wettbewerbsfähigkeit der meisten Mitgliedsstaaten schwach. Selbst die Kommission, welche sich eher selten in Selbstkritik übt, musste eingestehen, dass die Lissabon-Strategie nicht erfolgreich war.
Über das Scheitern der Lissabon-Strategie ließe sich vieles sagen, ich möchte hier lediglich auf ein charakteristisches Merkmal der Strategie eingehen. Während der zehnjährigen Lebenszeit der Strategie wurde es versäumt, eine klare Definition für „Wettbewerbsfähigkeit“ zu formulieren.
Zugegeben, Wettbewerbsfähigkeit ist ein komplexes Konzept und es gibt eine Reihe von alternativen Definitionen. Die meisten dieser Definitionen legen allerdings einen deutlichen Fokus auf die Produktivität von Volkswirtschaften. Laut der Lissabon Strategie waren aber sowohl ökologische als auch soziale Aspekte unmittelbar der Wettbewerbsfähigkeit zuzurechnen. In welchem Verhältnis die einzelnen Aspekte gewichtet werden sollte, wurde nie erläutert.
Resultat der unklaren und unorthodoxen Definition war eine haltlos überladene Agenda, welche von einigen Analysten zu Recht mit einem Weihnachtsbaum verglichen wurde. Es wurden je nach Belieben immer weitere Reformen auf die Agenda gesetzt, wobei der Zusammenhang zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit bei weitem nicht immer ersichtlich war.
Es kling zuerst paradox, aber dieses Vorgehen war in gewisser Hinsicht lebensnotwendig für die Lissabon Strategie.
In diesem Zusammenhang ist es wichtig zu verstehen, dass es bezüglich des Wettbewerbsverständnisses und der entsprechenden Reformen nie einen Konsens unter den Mitgliedsstaaten gab. Da die Lissabon-Strategie hauptsächlich mit der so genannten „Offenen Methode der Koordination“ umgesetzt werden sollte, war ein solcher Konsens auch nicht zwingend erforderlich. Hinter dieser Methode steht letztlich die Idee, ein Benchmarking durchzuführen, welches den Mitgliedsstaaten durch Vergleichen Ihrer Leistungsfähigkeit und durch den Austausch von Best Practices ermöglichen sollte voneinander zu lernen. Dabei blieb es (in vielen Politikbereichen) weitgehend den Mitgliedsstaaten überlassen, welche Reformen Sie übernehmen wollten.
Nun funktionieren allerdings auch Benchmarkings nur richtig, wenn zumindest ein gewisser Grundkonsens darüber erzielt wird, anhand welcher Kriterien die Leistungsfähigkeit verglichen werden soll. Im Kontext der Lissabon Strategie war der Konsens so schwach, dass die Mitgliedsstaaten sich weigerten, am Benchmarking teilzunehmen. Von der Kommission veröffentlichte Ranglisten sucht man deshalb vergeblich.
Nun gibt es natürlich Ranglisten für Wettbewerbsfähigkeit. Der Global Competitiveness Report (GCR) des World Economic Forum ist ein bekanntes Beispiel. Da der GCR aber soziale und ökologische Aspekte nicht in seine Bewertung einbezieht, war er für einige Mitgliedsstaaten nicht akzeptabel. Dies gilt vor allem für solche Mitgliedsstaaten, in welchen eine Präferenz für den sogenannten „Beyond GDP“ Ansatz vorherrschte, welcher verstärkt ökologische und soziale Komponenten berücksichtigt.
Dabei wäre ein Blick in den GCR (2011-2012) durchaus hilfreich. Besonders drastisch stellt sich hier die schwache Wettbewerbsfähigkeit Griechenlands dar – als letztplatzierter EU-Mitgliedsstaat rangiert Griechenland auf Platz 90 von 142 Ländern; hinter dem Libanon, Georgien und Algerien. Die Wettbewerbsfähigkeit von Spanien (Platz 36), Italien (43) und Portugal (45) stellt sich deutlich besser dar.
Wirklich aufschlussreich wird es, wenn man sich anschaut, in welchen Bereichen die EU-Mitgliedsstaaten besondere Schwächen aufweisen. Die eindeutige Antwort: Auf dem Arbeitsmarkt. Während hier viele EU-Länder Ihre Achillesferse haben (auch Deutschland (Platz 64) und Frankreich (68)), fallen Griechenland (126), Italien (123), Portugal (122) und Spanien (119) hier besonders ins Auge.
Diese Resultate lassen die Vermutung zu, dass die Wettbewerbsfähigkeit sich durch eine Fokussierung auf umfassende Reform der Arbeitsmärkte am effektivsten steigern ließe. Ein Benchmarking kann also durchaus hilfreich sein, wenn es darum geht, Schachstellen zu identifizieren und Prioritäten für Reformen festzulegen. Ergebnisse und Interpretationen dieser Art sind allerdings nicht unbedingt populär, vertreten doch viele europäische Politiker die Ansicht, man habe die Arbeitsmärkte bereits erfolgreich reformiert und ein hohes Maß an Flexibilität erreicht.
Die Lissabon-Strategie kann keines Falls als eine historische Anekdote abgetan werden. Sie besteht in der aktuellen Wachstumsstrategie der EU, „Europa 2020“, fort. Dabei ist es schon sehr überraschend, dass die wesentlichen Bestandteile der Strategie nahezu unverändert blieben. Die Agenda der Strategie ist noch immer überladen. Lediglich die Gewichtung einzelner Politikbereiche hat sich verschoben, Ökologie und soziale Kohäsion stehen nun (deutlich) höher auf der Agenda.
Wenn man die Resultate des GCRs in Betracht zieht, kann man sich fragen, ob hier die Richtung stimmt. Die Wettbewerbsfähigkeit steht bei Europa 2020 jedenfalls nicht mehr im Mittelpunkt. Dies lässt sich von der Formulierung des Ziels ableiten, welches lautet die Vision einer Europäischen sozialen Marktwirtschaft für das 21. Jahrhundert zu realisieren. Was genau darunter zu verstehen ist, bleibt allerdings erneut unklar. Es soll drei Prioritäten geben: „Intelligentes Wachstum“, „Nachhaltiges Wachstum“ und „Integratives Wachstum“. Also Wachstum in Variationen. Warum Europa 2020 größere Erfolgschancen haben sollte als die Lissabon-Strategie ist für mich nicht ersichtlich, handelt es sich doch letztlich um dieselbe Rezeptur.
Man darf sich zwischendurch ruhig eingestehen, dass die Fülle an Begriffen verwirrend ist. Die Komponenten der Lissabon-Strategie sind von denen der Europa 2020-Strategie kaum zu unterscheiden. Bedeutet sie, dass Wettbewerbsfähigkeit sich aus „Intelligentem Wachstum“, „Nachhaltigem Wachstum“ und „Integrativem Wachstum“ zusammensetzt? Gibt es einen Unterschied zwischen dem wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt und der Vision einer europäischen sozialen Marktwirtschaft für das 21. Jahrhundert? Letztlich handelt es sich um hübsche Etiketten. Der Inhalt, beziehungsweise die genau Bedeutung ist nicht erkenntlich.
Eine Bilanz kann also nur negativ ausfallen. Die Lissabon Strategie und Europa 2020 erinnern bezüglich Konzeption und „Erfolg“ an die Zehnjahrespläne (oder Fünfjahrespläne), welche sich im vergangenen Jahrtausend in so vielen Zentralverwaltungswirtschaften großer Beliebtheit erfreuten.
Selbst wenn man meiner (sehr vereinfachten) Schilderung wiederspricht und eine positivere Bilanz zieht; es bleiben viele Fragen offen:
- In welchem Verhältnis steht die „neue Europäische Wachstumsstrategie“ zu Europa 2020?
- Wird Europa 2020 von der neuen Strategie abgelöst oder lediglich ergänzt?
- Welche Prioritäten werden gesetzt? Intelligentes Wachstum“, „Nachhaltiges Wachstum“ oder „Integratives Wachstum“? Gibt es eine Kombination?
- Wer entscheidet über die Prioritäten? Was dürfen die Mitgliedsstaaten entscheiden, beziehungsweise wie weitreichend sind die Vorgaben der Kommission?
- Wie steht es mit dem lästigem Konsens, gibt es mittlerweile einen?
- Was macht die „neue Europäische Wachstumsstrategie“ erfolgsversprechender als die alten beziehungsweise bestehenden?
Wer meint, diese Fragen seien schon beantwortet oder aber so trivial, dass eine Beantwortung nicht notwendig sei, ist – bei allem Respekt – naiv. Die schwache Wettbewerbsfähigkeit vieler Mitgliedsstaaten ist das Resultat von jahrelang verschlafenen Reformen (besonders des Arbeitsmarktes) und ist ein wesentlicher Grund für die geringen Wachstumsraten. Die Probleme sind nicht neu und die entsprechenden Reformen stehen seit langem sowohl auf der europäischen als auch auf den nationalen Agenden. Zu glauben, man könne die Situation in Europa verbessern, indem man Wachstum ganz oben auf die politische Agenda setzt, erinnert an Radio Eriwan.
In einem Punkt aber unterscheidet sich der geplante Wachstumspakt von den bisherigen. Während Lissabon-Strategie und Europa 2020 nicht von den Struktur- und Kohäsionsfonds isoliert waren, spielten Investitionen eine untergeordnete Rolle. Die aktuellen Forderungen zielen jedoch eindeutig auf (massive) Investitionsprogramme ab. Befürworter werden also die letze Frage meiner Auflistung oben damit beantworten, dass diesmal ausreichend finanzielle Mittel in die Hand genommen werden sollen, um mit der Strategie erfolgreich Wachstum fördern zu können.
Doch sind (staatliche) Investitionen wirklich der Schlüssel? Gibt es lohnende Investitionen, welche der private Sektor momentan nicht in der Lage ist anzupacken, weil der Zugang zum benötigten Kapital fehlt (so genannte „Kreditklemme“)?
Ich glaube es ist nicht notwendig, hier alle Punkte aufzulisten, welche am Erfolg von solchen auf keynesianischer Theorie basierenden Programmen zweifeln lassen (für eine kurze Erläuterung, siehe den Beitrag von Dagmar Schulze-Heuling). Auf europäischer Ebene sind derartige Zweifel noch angebrachter als im nationalen Kontext. Wie wahrscheinlich ist es, dass von Brüssel aus, in einem notorisch bürokratischen Prozess, tatsächlich geeignete Investitionen identifiziert und effizient koordiniert werden? Es wird zweifellos möglich sein, mit entsprechenden Investitionen die Arbeitslosigkeit zu reduzieren, doch man sollte sich nicht der Illusion hingeben ,die Wettbewerbsfähigkeit verbessert zu haben. Es ist vielmehr wahrscheinlich, dass sich etwaiges Wachstum bald als Scheinwachstum entpuppt.
Bevor man sich der Forderung nach einer Europäischen Wachstumsstrategie anschließt oder einen entsprechenden Kompromiss aushandelt, sollte man sich gut überlegen, wie die obigen Fragen zu beantworten sind. Andernfalls muss man sich den Vorwurf gefallen lassen, entweder naiv zu sein oder aber im Greifen nach Strohhalmen blindem Aktionismus zu betreiben. Auf die Antworten bin ich im Übrigen sehr gespannt.
Sagte ich nicht etwas von „schädlich“? Also gut, warum „schädlich“. Nun, es ist nicht immer einfach den richtigen Ton zu treffen. Während ich durchaus bereit bin, jemandem Naivität zu unterstellen, möchte ich niemandem unterstellen, absichtlich Schaden anzurichten.
Von welchem Schaden rede ich? Es geht mir um den Schaden, welchen die europäische Idee von der „Einheit in der Vielfalt“ zu nehmen droht. Wenn Herr Vogt (siehe Anfang) in seiner Befürchtung, der Fiskalpakt könnte in einem „kaputt sparen“ Europas münden, diesen als das „Ergebnis politischer Erpressung“ bezeichnet, liegt er nicht grundsätzlich falsch. Seine Beurteilung der Fiskalpakt sei menschenfeindlich, ist allerdings nicht nachvollziehbar und geht auch am Kern des Problems vorbei.
Berechtigt wäre die Kritik von Herrn Vogt, wenn er darauf abzielen würde, die Verletzung (oder zumindest Beeinträchtigung) des Subsidiaritätsprinzips anzumahnen (tut er aber nicht). Dieses Prinzip, welches für den Europäischen Integrationsprozess von fundamentaler Bedeutung war, soll sicherstellen, dass nur jene politische Entscheidungen auf europäischer Ebene getroffen werden, die nicht (oder nur unzureichend) auf nationaler oder regionaler Ebene geregelt werden können. Das Subsidiaritätsprinzip bildet also eine Begrenzung für das Maß an Zentralisierung. Es trägt also vor allem den unterschiedlich nationalen Rahmenbedingungen und Vorlieben Rechnung.
Im Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip ist es nur zulässig, in solchen Politikbereichen Kompetenzen auf die EU zu verlagern, in welchen entweder so genannte „Externalitäten“ von großer Bedeutung sind oder in Fällen homogener Präferenzen. Eine konsequente Anwendung (Auslegung) des Subsidiaritätsprinzips wird zunehmend seltener. Die Idee von der Einheit in der Vielfalt rückt in den Hintergrund, stattdessen wird eine „immer engere Union“ als die wahre Europäische Idee und als alternativlos deklariert.
Der Fiskalpakt könnte (bei großzügiger Auslegung) als eine Art Grenzfall betrachtet werden. Es gibt signifikante Externalitäten (zumindest innerhalb der Eurozone), aber eben auch unterschiedliche Präferenzen was die Haushaltsdisziplin (aber die Sozialleistungsquote oder Inflation) betrifft.
Wie oben erwähnt liegt die Sache bezüglich Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum anders. Es gibt keine schwerwiegenden Externalitäten und, was hier wichtiger ist, die Präferenzen unterscheiden sich stark.
Es kann nicht deutlich genug betont werden: Es gibt kein europäisches Sozialmodel (für eine kompakte und verständliche Aufbereitung siehe Norbert Berthold und Alexander Brunner). Die einschlägige Literatur unterscheidet zwischen (mindestens) vier unterschiedlichen Sozialmodellen, wobei besonders nach der Osterweiterrung 2004 die Heterogenität noch einmal stark zugenommen hat.
Eine einheitliche, von der Kommission erstellte (diktierte) Wachstumsstrategie, kann letztlich nur mit Zwang durchgesetzt werden. Wie die Lissabon-Strategie gezeigt hat, wird eine Umsetzung durch (freiwillige) weiche Mechanismen (Benchmarking) nicht ausreichen. Doch der Zweck heiligt hier nicht die Mittel. Der Kommission mehr Entscheidungsgewalt zu geben, um eine europäische Wachstumsstrategie durchzusetzen, wäre schadhaft. Richtig wäre es, den Umfang einer solchen Strategie auf Reformen zu begrenzen, hinsichtlich welcher tatsächlich ein Konsens besteht.
Herr Vogt verkennt diese Zusammenhänge: Er fordert zusätzlich zur Währungs- und Wirtschaftunion auch eine „Sozialunion“. Dass aber gerade eine solche nur ein Ergebnis politischer Erpressung sein kann, scheint er billigend in Kauf zu nehmen. Er könnte sich allerdings täuschen, es ist keineswegs sicher, dass eine europäische Sozialunion sich so gestalten würde wie sich eine SPD dies erträumt.
Wir müssen uns bei aktuellen Entscheidungen stets über die langfristige Bedeutung im Klaren sein. Es geht nicht um isolierte oder beliebig kombinierbare Entscheidungen über den Fiskalpackt und eine Wachstumsstrategie. Es geht immer auch darum, welches Europa wir anstreben. Ist es ein immer engeres Europa mit einer starken zentralen Steuerung oder ist es ein dezentralisiert organisiertes in Vielfalt geeintes Europa?
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