3 Politik

Gemeinsam haften, einzeln ausgeben: Warum Länder- und Eurobonds langfristig dem Föderalismus schaden

Stellen Sie sich vor, ein Dorf beschließt, alle individuellen Schulden der Bewohner zu vergemeinschaften, dass also alle Bewohner eines Ortes gemeinschaftlich für alle Verbindlichkeiten, die von jedem einzelnen eingegangen werden, haften. Gut möglich, dass sich bald jeder im Dorf ein dickes Auto einer beliebigen Nobelmarke kaufen wird.  


Die Forderung nach Euro- oder Deutschlandanleihen bedeutet – bildlich gesprochen- dass auf kurze Frist der Teufel mit dem Beelzebub ausgetrieben werden soll. Wirtschaftliche Lasten werden zu Gunsten schlecht wirtschaftender National- oder Bundesstaaten auf solide wirtschaftende Länder verschoben – euphemistisch als Solidarität verbrämt. Hierdurch sinken die Refinanzierungskosten der Krisenländer, während die der soliden Länder steigen. Auf diese Weise wird der Druck auf die Schuldner reduziert, ihre Haushalte in Ordnung zu bringen. Gleichzeitig wird nachhaltiges Wirtschaften bestraft. Schlimmer noch: Verfestigt sich die Erwartung, dass in Zukunft alle Länder gemeinsam haften, dann besteht für niemanden mehr ein Anreiz,  Budgetdisziplin zu wahren. Damit wären wir bei dem Ende der politischen Verantwortung auf nationalstaatlicher Ebene. Daher ist eine gemeinschaftliche Haftung unter Beibehaltung nationalsouveräner Budgetrechte aus ordnungspolitischer Sicht grundsätzlich abzulehnen.

Das einzig Positive an der gemeinschaftlichen Haftung: Die negativen Folgen sind einfach und verständlich darstellbar. Folgt man beispielsweise dem Prinzip der Gemeinschaftsanleihen bis zu dessen logischem Ende, könnte man auch festlegen, dass alle Bewohner eines Ortes gemeinschaftlich für alle Verbindlichkeiten, die von jedem einzelnen eingegangen werden, haften. Natürlich erzählt man ihnen als Bewohnern dieses Ortes, dass sie weitgehende Kontroll- und Eingriffsrechte in die Haushaltsführung ihrer Nachbarn bekommen. Aber wie diese Überwachung und die eventuell notwendigen Sanktionen bei Fehlverhalten konkret aussehen sollen, bleibt offen – denn die Freiheitsrechte des einzelnen sollen nicht beschnitten werden. Wenn Ihr Nachbar sich jetzt also auf Pump ein dickes Auto einer beliebigen Nobelmarke zulegt und den Kredit nicht bedienen kann, zeigen Sie sich solidarisch und zahlen. Ihr Vermögen ist vergemeinschaftet (sozialisiert) worden. Und da sich alle ein neues Auto gekauft haben und Sie nicht der einzige Dumme sein wollen, der ständig für die anderen zahlt, kaufen Sie sich auch eins. Letztlich ist das Vermögen aller Einwohner Ihres Heimatdorfes vollständig aufgebraucht – aber alle sind einmal im Leben ein dickes Auto gefahren.

Letztlich ist dies nichts anderes als die Tragik der Allmende. Wenn die Eigentumsrechte an einer gemeinschaftlich genutzten Ressource nicht abgegrenzt und durchsetzbar sind, dann besteht für alle Akteure aufgrund des inhärenten Gefangendilemmas ein Anreiz, die gemeinsame Ressource maximal auszuschöpfen. Denn egal wie sich die anderen Akteure in dem System verhalten, ist dies für ein rationales Individuum immer die dominante, das heißt allen anderen Handlungsoptionen vorzuziehende, Strategie. Die Übernutzung der gemeinschaftlichen Ressource ist die Folge – mit potenziell gravierenden Auswirkungen auf die Gemeinschaft.

Im Laufe der Zeit haben sich verschiedene institutionelle Lösungen für dieses Problem entwickelt. Der einfachste Weg ist es, die Nutzung der Gemeinschaftsressource auch gemeinschaftlich zu koordinieren, beispielweise über Quoten. Insofern sind Ältestenräte in dörflichen Gemeinschaften in vorindustriellen Gesellschaften durchaus vergleichbar mit der EU-Fischerei- Behörde, die feste Fangquoten für die einzelnen Länder der europäischen Union festsetzt. Nachteile dieser Vorgehensweise sind aber die fehlenden Anreize zur effizienteren Bewirtschaftung, denn mögliche Effizienzgewinne werden ebenfalls vergemeinschaftet, während die Innovationskosten individuell anfallen. Um es kurz zu machen: Jede Form von Planwirtschaft bringt Effizienzverluste mit sich, da Nutzen und Kosten sozialisiert und damit individuelle Anreize zu effizientem Wirtschaften ausgeschaltet werden.

In kleineren Gemeinschaften wie einem Dorf oder einer Familie fallen diese kaum auf, denn der Planer wird aufgrund der Überschaubarkeit des Systems alle notwendigen Informationen haben – und unter Umständen kann eine solche Lösung sogar effizienter sein als eine marktmäßige, wird doch der Verlust an Anreizen durch eine Reduktion von Transaktionskosten überkompensiert. Aber spätestens wenn die Probleme komplexer werden, kommt diese Art der Problemlösung an ihre Grenzen – siehe die Fünf-Jahrespläne im ehemaligen Ostblock.

Das Allmende-Problem lässt sich also effizienter lösen, indem man die gemeinschaftlich genutzte Ressource auf die Individuen aufteilt, so dass jedes Individuum einen ihm gehörenden Anteil nach eigenem Gutdünken bewirtschaften kann. Damit sollen die Kosten der Übernutzung, die letztlich von allen getragen werden, dem einzelnen Individuum zugeordnet (internalisiert) werden. Dafür müssen aber die Verfügungsrechte (Property Rights) durchsetzbar sein, das heißt mein Nachbar darf sich nicht auf meine Kosten ein Auto kaufen dürfen – oder um auf Länderebene zu bleiben – kostspielige Wahlgeschenke machen. Daher wird eine übergeordnete Instanz geschaffen, welche die Durchsetzung der Verfügungsrechte verbindlich regelt. Diese Überlegung ist eine der wesentlichen Begründungen für die Existenz staatlicher Ordnungen.

Leider haben wir schon jetzt in Deutschland einen Haftungsverbund zwischen dem Bund und den nachgeordneten Gebietskörperschaften, allerdings mit einem letzten Rest an Unsicherheit, ist doch das Ausmaß des Einstehens des Bundes nicht endgültig bestimmt. Nichtsdestotrotz verringert der De-facto-Haftungsverbund drastisch die Anreize zu nachhaltigem Wirtschaften. Ohne die Garantie des Bundes würde niemand Anleihen der Stadt Berlin mit einem Risikoaufschlag von nur 0,8 Prozentpunkten kaufen.“ Arm, aber sexy“ verfängt zwar in Wahlkämpfen, auf den Finanzmärkten schreckt es aber eher ab. Es wird also auf Kosten auch aller Nicht-Berliner gelebt. Wirklich glaubhafte Sanktionen, Sünder wie das Land Berlin zu bestrafen, gibt es nicht.  Aufgrund der Haushaltsautonomie des Landes Berlin ist es strittig, ob der Bund trotz dieser gemeinsamen Haftung das Land Berlin überhaupt zum Sparen zwingen kann. Außer dem Länderfinanzausgleich gibt es also ein weiteres System, das schlechtes Wirtschaften belohnt.

Wenn die Nordländer unter der Führung von Olaf Scholz jetzt gemeinsame Anleihen fordern, wird auch der letzte Anreiz für nachhaltige Haushaltspolitik auf Länderebene beseitigt. Damit können die notwendigen, aber unpopulären Strukturreformen, die mit der Einhaltung der Schuldenbremse ab 2020 einhergehen, umgegangen werden. Man sollte an Scholz Aussage zweifeln, für ihn sei nicht die Zinsersparnis der entscheidende Punkt für Länderbonds [sic!], sondern die generelle Notwendigkeit, die Kreditaufnahme von Bund und Ländern neu zu organisieren. Als unabhängiger Beobachter fällt mir da eine Frage ein: Wenn es nicht um die Refinanzierungskosten geht, worum dann? Laut Bundesbank gibt es doch funktionierende Märkte für die Länderanleihen. Ehrlicher ist da schon die Stellungnahme des Schleswig-Holsteinischen Finanzministers Rainer Wiegard (CDU), dem es eindeutig um niedrigere Refinanzierungskosten für das  hochverschuldete Schleswig-Holstein geht. Ob Wiegand damit – wie angekündigt – die Neuverschuldung  zügiger reduzieren will? Denkbar, aber wenig wahrscheinlich!

Natürlich geht es auch Scholz um die Refinanzierungskosten. Seiner Meinung nach würden nämlich durch das Neuverschuldungsverbot die Refinanzierungskosten der Länder steigen, weil ihre Märkte relativ kleiner würden – und kleinere Märkte bedeuten automatisch höhere Liquiditätsprämien. Denn je liquider ein Markt (mehr Teilnehmer), desto eher findet man einen Käufer für eine Anleihe und desto schneller kann die Anlage bei Bedarf wieder zu Geld  gemacht werden. In der Terminologie der Bundesbank: „Die Liquiditätsprämie ist ein Preisabschlag, der das Risiko kompensiert, zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht eine beliebige Menge einer Anleihe verkaufen zu können, ohne den herrschenden Marktpreis zu beeinflussen [zu senken, C. I.]“. Nach den Untersuchungen der Bundesbank ist die Liquiditätsprämie in der Tat der entscheidende Grund für die Zinsdifferenz zwischen Bundes- und Länderanleihen, während das Ausfallrisiko aufgrund der angenommenen gesamtschuldnerischen Haftung vom Markt als gering eingeschätzt wird – wenn auch die Ratingagenturen den Ländern teilweise schlechtere Ratings vergeben. Wenn also durch eine gemeinsame Emission von Bund und Ländern nur die Liquiditätsprämie gesenkt würde, dann könnten die Refinanzierungskosten der Länder sinken, ohne dem Bund zusätzliche Lasten aufzubürden.

Allerdings sind die Untersuchungen der Bundesbank mit Vorsicht zu genießen, denn die Daten, auf denen die ökonometrischen Schätzungen beruhen, stammen aus einer Zeit, in der Staatsanleihen als völlig risikolose Anlageform wahrgenommen wurden – zumindest in der entwickelten Welt. Die ansteigenden Renditedifferenzen der letzten Jahre könnten ebenso Ausdruck der Tatsache sein, dass der Markt mittlerweile eben doch eine höhere Risikoprämie einpreist. Dies tun jedenfalls – wie oben erwähnt – die Ratingagenturen. Wenn jetzt der Bund durch eine gemeinsame Emission seine Haftungsübernahme zementiert, dann übernimmt er auch endgültig das volle Risiko – ohne Wenn und Aber. Dies hätte erhöhte Refinanzierungskosten für den Bund zur Folge und aus gesamtstaatlicher Sicht wäre wenig gewonnen – aber viel verloren. Denn wir würden den letzten Anreizmechanismus für eine nachhaltige Haushaltspolitik der einzelnen Gebietskörperschaften Bund und Länder aufgeben, der in unserem föderalen System geblieben ist.

Seine Argumentation hat sich Scholz wahrscheinlich von den „Stability Bonds“ der Europäischen Kommission abgeschaut. Diese versucht ebenfalls die Sinnhaftigkeit einer gemeinsamen Haftung unter anderem über die Reduzierung der Liquiditätsprämie herzuleiten. Dies steht natürlich unter dem Vorbehalt einer weit reichenden gegenseitigen Kontrolle der Fiskalpolitik. Hinzu kommt, dass gleichzeitig makro-ökonomische Ungleichgewichte, also zum Beispiel Leistungsbilanzüberschüsse, korrigiert werden sollen. Damit wären aber weit reichende Eingriffe in die Wirtschaftsstrukturen und die Lohnpolitik verbunden, da zumindest für die Eurostaaten eine Wiederherstellung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit durch Abwertung der Währung verwehrt ist. Das hat übrigens im Endeffekt genau die gleichen Auswirkungen wie eine Lohnkürzung, führt aber komischerweise nicht zu Straßenprotesten. Es ist zu bezweifeln, ob man der europäischen Idee einen Gefallen tut, wenn man in Zukunft die griechische Wirtschafts- und Lohnpolitik in Brüssel und Berlin bestimmen würde. Und überträgt man diese Überlegungen auf Deutschland, müsste man analog hierzu dem Bund weit reichende Kontroll- und Eingriffsrechte in die Länderhaushalte geben. Zu beurteilen, ob dies mit dem Budgetrecht der jeweiligen Länder bzw. dem des Bundestages vereinbar wäre, obliegt den Verfassungsrechtlern. Ich kann mir die Vereinbarkeit nur schwer vorstellen, denn das wäre de facto das Ende des deutschen Föderalismus.

Länderbonds gehen also in die völlig falsche Richtung. Sie zementieren die Anreize zum Schuldenmachen und rauben dem föderalen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland seinen Sinn. Die ordnungspolitische richtige Lösung wäre es vielmehr, den Haftungsverbund zwischen Bund und Ländern aufzulösen. So verfahren die Föderalstaaten Schweiz, die Vereinigten Staaten und Kanada, und zwar so, dass die Refinanzierungskosten des Staatshaushaltes von der Bonität der jeweils emittierenden Gebietskörperschaft abhängen. Auf diese Weise werden Anreize zum Sparen und zur nachhaltigen Fiskalpolitik gesetzt, die derzeit in Deutschland nicht greifen. Diese Aufgabe soll in Zukunft bei uns die Schuldenbremse bewirken. Aber ob diese wirklich greift  oder doch wie frühere Regelungen einfach durch juristische Kniffe umgangen wird, ist noch unklar. Dies sieht auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung so. Wer eine gemeinsame Haftung will, bevor sich die institutionellen Regeln als effektiv erwiesen haben, macht den zweiten Schritt vor dem ersten. Will man den Föderalismus effizienter machen, dann muss es ein Mehr an individueller Haftung auf Länderebene geben.

Der Beitrag  gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Autors wieder.

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  • Johann Roth

    Dr. Cordelius Ilgmann: “Sünder wie das Land Berlin zu bestrafen” .
    Antwort: Durch die Insellage Westberlins von 1949 – 1989 ist diese Stadt wie keine andere in Deustchland mit historischem Ballast belastet. Hierzu ist eine Einmalzahlung des Bundes nötig, wie dies zum Beispiel auch bei der Deutschen Bahn der Fall war. Auch die Altschulden der Deutschen Demokratischen Republik wurden im Erblastentilgungsfonds vom Bund übernommen und nicht den “Neuen Bundesländern” zur Tilgung überlassen.

    Zur Haftung “Bundesrepublik Deutschland” für die Schulden der nachgeordneten Gebietskörperschaften wie Bundesländer und Gemeinden. Deutschland ist mehr als die Summe der Länder und Gemeinden. Deutschland hat bald den
    - weltgrößten Automobilhersteller (VW)
    - hat den größten LKW-Hersteller (Daimler)
     -hat den größten Bus-Hersteller (Daimler).

    Die Größe Deutschlands reicht aber noch nicht aus um einen
    - Airbus zu entwickeln und zu bauen
    - Eurofighter zu entwickeln und zu bauen
    - in der Weltraumfahrt eine Rolle zu spielen
    - die Verteidigungskraft der Bundeswehr reicht nicht aus, um Deutschland zu verteidigen. 

    Im übrigen wurde Griechenland Europameister im Fußball durch Otto Rehagel.
    Was ein Mann bewirken kann.

    Schauen sie sich die Ergebnisse des Föderalismus im Schulwesen an.
    International hintere Plätze.
    Dürfen Lehrer in allen Bundesländern unterrichten?

    Die Regelungen aus Brüssel sind mir viel lieber, als diese Bund- Ländersoße.

    Mit freundlichen Grüßen

    P.S: Ich bin für die Fertigstellung des europäischen Hauses. Dann regnet es auch
    nicht mehr zum Dach hinein.

    • Classicrock

      Niemals ein “Europäisches Haus” ! Das wäre der komplette Untergang. Europa zieht uns schon langsam in ein schwarzes Loch. Ein Europäisches Haus wäre das Aus. 
      Euro und EU war der größte Blödsinn in der Geschichte unseres Landes und Sie schreiben von einem Abriss-Haus. Traurig, Traurig.

  • Pingback: Europa – Zwangsehe statt Liebesheirat | INSM Blog

Autor

Dr. Cordelius Ilgmann

hat Geschichte, Politik und Volkswirtschaftslehre studiert und arbeitet bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Er gibt auf diesem Blog seine persönliche Meinung wieder.

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